विषय प्रवेश
सञ्चित कोष र अन्य सरकारी कोषमा हुने प्राप्ति एवं भुक्तानीको समग्र व्यवस्थापन सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापन हो। सरकारले गर्ने राजस्व एवं ऋण परिचालन तथा सञ्चित कोषबाट हुने खर्चको लेखांकन, प्रतिवेदन, लेखापरीक्षण, मूल्यांकनपछि सार्वजनिक जवाफदेहिता निर्वाहसम्मका समग्र विषय सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापनको अवधारणाभित्र समेटिन्छन्।
सरकारको कोषमा हुने प्राप्ति र कोषबाट हुने खर्चलाई अनुमानयोग्य, पारदर्शी, विश्वसनीय बनाई जनविश्वास स्थापित गर्ने प्रमुख उद्देश्य रहने सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापनको प्रभावकारितासँग मुलुकको समग्र शासन व्यवस्थाको प्रभावकारितासमेत जोडिएको हुन्छ।
सार्वजनिक खर्च तथा वित्तीय उत्तरदायित्व (पेफा) अवधारणा र पेफा मूल्यांकन
लोकतान्त्रिक शासन व्यवस्थामा सरकारका हरेक कार्यसम्पादनप्रति आमजनताको चासो र सरोकार रहन्छ। त्यसमाथि पनि नागरिकले तिरेको तिरो वा करसँग प्रत्यक्ष जोडिएको सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापन प्रणाली कत्तिको सक्षम र प्रभावकारी छ, यसको कार्यसम्पादन अन्तर्राष्ट्रिय स्तरमा स्थापित र स्वीकार्य मूल्य-मान्यताअनुरुप भएको छ छैन, सार्वजनिक उत्तरदायित्व निर्वाहको अवस्था कत्तिको प्रभावकारी छ भन्नेलगायत विविध आयामबाट प्रमाणमा आधारित भई वस्तुनिष्ठ मूल्यांकन एवं मापन हुनु जरुरी हुन्छ।
कुनै निश्चित अवधिको सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापनको कार्यसम्पादनको स्तर मापन गर्ने संसारभर प्रचलित र स्वीकार्य औजार नै सार्वजनिक खर्च तथा वित्तीय उत्तरदायित्व पेफा अवधारणा हो। सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापनभित्रका विभिन्न विषय क्षेत्रमा क्षेत्रगत/विषयगत मूल्यांकन गर्ने फरक-फरक औजारहरू अभ्यासमा रहेका भए पनि सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापनको समग्र कार्यसम्पादनको प्रभावकारी रुपमा मापन गर्ने बृहत् स्तरको विधि वा औजार भने पेफा मूल्यांकन नै रहेको छ।
संसारका १५५ मुलुकमा ८४० पटक भइसकेका पेफा मूल्यांकनले नै यसको व्यापकता र स्वीकार्यतालाई झल्काउँछ। सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापनको कार्यसम्पादन स्तरको मापन गरेर सुधारका सम्भावित क्षेत्र पहिल्याउने कार्य गरे पनि पेफा मूल्यांकनले सरकारका नीति एवं यसका विषयवस्तु के-कस्तो हुनुपथ्र्याे भनी नीतिगत विषय र नीतिका अन्तरवस्तुको मूल्यांकन गर्ने कार्य भने गर्दैन।
पेफा मूल्यांकनपछि ए, बी, सी, डी गरी चार वटा स्तर/स्कोरमा नतिजाको प्रस्तुति गरिन्छ। ए स्कोरले अन्तर्राष्ट्रिय असल अभ्याससहितको उच्चस्तरको कार्यसम्पादन भएको अवस्था जनाउँछ भने अन्तर्राष्ट्रिय स्तरका असल अभ्यासका अधिकांश अभ्याससँग मेल खाने असल कार्यसम्पादन भएको अवस्था बी स्कोरले जनाउँछ।
यसैगरी अन्तर्राष्ट्रिय असल अभ्यासका सीमित तत्त्वसँग मात्र मेल खाने वा आधारभूतस्तरको कार्यसम्पादन भएको अवस्थालाई सी स्कोरले संकेत गर्दछ भने डी स्कोरले आधारभूत स्तरभन्दा न्यून स्तरको कार्यसम्पादन भएको अथवा कार्यसम्पादनको मापन गर्न आवश्यक पर्याप्त तथ्यांक÷प्रमाण उपलब्ध नभएको अवस्था जनाउँछ।
पेफा मूल्यांकनका लागि प्रयोग गरिने सूचकको सेटलाई पेफा फ्रेमवर्कको नामबाट चिनिन्छ। पेफा मूल्यांकन यही पेफा फ्रेमवर्क आधारित भएर गरिने हुनाले यसलाई मापन यन्त्र (मिजरिङ टुल) वा साँचो पनि मान्न सकिन्छ। पछिल्लो पटक प्रयोगमा रहेको पेफा फ्रेमवर्क, २०१६ हो, जसमा सात वटा पेफा स्तम्भअन्तर्गत ३१ वटा पेफा सूचक र ९४ वटा आयाम रहेका छन्। पेफा फ्रेमवर्क २०१६ मा निम्न बमोजिमका सात वटा पेफा स्तम्भ रहेका छन्ः
१. बजेटको विश्वसनीयता
२. सार्वजनिक वित्तको पारदर्शिता
३. सम्पत्ति र दायित्वको व्यवस्थापन
४. नीतिमा आधारित वित्तीय रणनीति र बजेट तर्जुमा
५. बजेट कार्यान्वयनमा सुनिश्चितता र नियन्त्रण
६. लेखापालन र प्रतिवेदन
७. बाह्य निगरानी र लेखापरीक्षण
यी सात वटा स्तम्भअन्तर्गत ३१ वटा पेफा सूचक रहेका छन्। तीमध्ये प्रत्यक्षतः बजेटसँग सम्बन्धित सूचकमा; यथार्थ जम्मा खर्च, बजेट शीर्षक (बनावट) अनुसार यथार्थ खर्च, यथार्थ राजस्व आम्दानी, बजेट वर्गीकरण, बजेट दस्तावेज/पुस्तिका, सार्वजनिक लगानी र सम्पत्तिको व्यवस्थापन, सार्वजनिक ऋण व्यवस्थापन, समष्टिगत आर्थिक तथा वित्तीय प्रक्षेपण, बजेट तर्जुमामा मध्यमकालीन अवधारणा, बजेट तर्जुमा प्रक्रिया, बजेटको संसदीय निगरानी, बजेट कार्यान्वयनमा पूर्वानुमान र नियन्त्रण, राजस्व प्रशासन एवं राजस्व लेखापालन, चालू वर्षका निम्ति विनियोजन स्रोत बाँडफाँटको सुनिश्चितता, भुक्तानी बाँकी खर्च, वित्तीय तथ्यांकको शुद्धता, चालू वर्षको बजेट प्रतिवेदन एवं वार्षिक वित्तीय प्रतिवेदन आदि रहेका छन्।
संसारका १५५ मुलुकमा ८४० पटक भइसकेका पेफा मूल्यांकनले नै यसको व्यापकता र स्वीकार्यतालाई झल्काउँछ। सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापनको कार्यसम्पादन स्तरको मापन गरेर सुधारका सम्भावित क्षेत्र पहिल्याउने कार्य गरे पनि पेफा मूल्यांकनले सरकारका नीति एवं यसका विषयवस्तु के-कस्तो हुनुपथ्र्याे भनी नीतिगत विषय र नीतिका अन्तरवस्तुको मूल्यांकन गर्ने कार्य भने गर्दैन।
समग्र सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापनको केन्द्रबिन्दु नै बजेट हो। यस अर्थमा पेफाका समग्र सूचक बजेटसँग प्रत्यक्ष/अप्रत्यक्ष सम्बन्धित रहन्छन् नै। यद्यपि बजेटसँग प्रत्यक्ष जोडिएका विषयलाई यस आलेखमा केन्द्रमा राखिएको छ। माथि प्रस्तुत गरिएका सात वटा स्तम्भमा केन्द्रित रहेर ३१ वटा सूचकमा आधारित भई ९४ वटा आयामबाट मुलुकको सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापनको कार्यसम्पादनको मापन गर्ने कार्य पेफा मूल्यांकनले गर्दछ।
नेपालमा भएका पेफा मूल्यांकन र सार्वजनिक बजेटको प्रणालीको सबल तथा कमजोर पक्ष
नेपालको पहिलो पेफा मूल्यांकन सन् २००८ मा र दोस्रो मूल्यांकन सन् २०१४ मा सम्पन्न गरिएको थियो भने तेस्रो पेफा मूल्यांकन सन् २०२४ मा सम्पन्न गरिएको हो। यी मूल्यांकनले नेपालको समग्र सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापनको कार्यसम्पादनको अवस्था मिश्रित प्रकृतिको रहेको देखाएका छन्।
पहिलो पेफा मूल्यांकनले नेपालको बजेट प्रणालीमा निकै कमजोरी विद्यमान रहेको अवस्था देखाएको थियो। राजस्व संकलन र खर्च प्रणालीमा प्रभावकारी नियन्त्रण नभएको, वित्तीय उत्तरदायित्व र पारदर्शिता अभाव रहेको, चालू खर्च ठूलो मात्रामा रहेको, पुँजीगत खर्च अपेक्षित रूपमा हुन नसकेको, सार्वजनिक खर्चमध्येको उल्लेख्य परिमाण बजेटभन्दा बाहिरबाट खर्च हुने गरेको र त्यससँग सम्बन्धित प्रतिवेदन सार्वजनिक हुने नगरेको, सार्वजनिक आय र व्ययको अनुगमन तथा मूल्यांकन प्रभावकारी नभएको र समग्रमा सरकारको बजेट प्रणाली अपेक्षित रूपमा प्रभावकारी र विश्वसनीय नभएको देखाएको थियो।
दोस्रो पेफा मूल्यांकनको नतिजाले पहिलो मूल्यांकनले देखाएको अवस्थामा सुधारको भएको देखायो। मूलतः सार्वजनिक खर्च, राजस्व एवं बजेट तुलनात्मक रुपमा विश्वसनीय रहेको, बजेट अनुमान र यथार्थ कार्यसम्पादनबीचको अन्तर विगतको तुलनामा घटेको, एकल खाता कोष प्रणालीको कार्यान्वयनबाट सरकारी भुक्तानी छिटो भएको, बजेट कार्यान्वयनमा सुधार भएको, वित्तीय सूचनामा पारदर्शिता बढेकोजस्ता सकारात्मक पक्ष देखिएको थियो।
यद्यपि बजेट अनुशासन विशेषगरी सार्वजनिक लगानीमा समस्या रहेको, पुँजीगत खर्च लक्ष्यअनुसार हुन नसकेको, रकमान्तर निरन्तर रुपमा हुने गरेको र यसमा कमी आउन नसकेबाट बजेट अनुमान यथार्थपरक हुन नसकेको, कर बक्यौताजस्ता विषयमा अपेक्षित सुधार हुन नसकेको, सरकारी खर्च र राजस्वसम्बन्धी हिसाब भिडानमा समेत समस्या रहेको, बजेट कार्यान्वयनका विषयमा विधायिकाबाट सघन निगरानी एवं सुपरीवेक्षण हुन नसकेकोजस्ता कमजोरी औँल्याएको थियो।
पछिल्लो एवं तेस्रो पेफा मूल्यांकन मुलुक पूर्णतः संघीय शासन प्रणालीमा गएपछि गरिएको पहिलो मूल्यांकन हो। यस मूल्यांकनमा आव २०७५/७६, २०७६/७७ र २०७७/७८ का तथ्यांकलाई आधार मानिएको थियो। विगतका पेफा मूल्यांकन सम्पन्न भएपछि औंल्याइएका कमजोरीमा टेकेर नेपालको सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापनमा थुप्रै सुधारका कार्य सम्पन्न भए पनि विगतका केही कमजोरी विद्यमान रहेको एवं नेपालको बजेट प्रणालीलाई अन्तर्राष्ट्रिय असल अभ्यास बराबरको पुर्याउन अझै थप सुधार गर्नुपर्ने देखाएको छ। थुप्रै राम्रा पक्ष रहेको भए पनि केही महत्वपूर्ण सूचकमा विगतको भन्दा पनि कमजोर कार्यसम्पादन अवस्थासमेत तेस्रो मूल्यांकनको नतिजाले प्रस्तुत गरेको छ।
पछिल्लो मूल्यांकनबाट नेपालको सार्वजनिक बजेट तर्जुमा प्रक्रिया बृहत् तथा व्यवस्थित रहेको, बजेटसम्बन्धी वार्षिक प्रकाशन विस्तृत रहेको, बजेट वर्गीकरण अन्तर्राष्ट्रिय मापदण्डअनुसार पारदर्शी र बृहत् प्रकृतिको रहेको, सेवा प्रवाह गर्ने इकाइका लागि स्वीकृत बजेट र स्रोत-साधनसम्बन्धी सूचना प्रवाह एवं उपलब्धता समयमै हुने गरेको, बजेट कार्यान्वयन र खर्च व्यवस्थापनका क्रममा प्रभावकारी नियन्त्रण व्यवस्था रहेको, बजेटमा मध्यमकालीन खर्च संरचनाको अभ्यासले रणनीतिक योजना र बजेट अनुमानका बीचमा सामन्जस्य प्रयास भएको देखाएकाे छ।
यस्तै, मूल्यांकन अवधिमा समयमै भएको बजेट स्वीकृतिले खर्च गर्ने निकायलाई आर्थिक वर्षको सुरुमै बजेट कार्यान्वयन सुरु गर्न सहज भएको, राजस्व प्रशासन तथा लेखांकनको प्रभावकारी व्यवस्थापन रहेको र मूलतः संघीय सरकारका सबै प्रकारका राजस्व सीधै संघीय सञ्चित कोषमा जम्मा हुनेजस्ता सबल पक्ष देखाएको छ।
प्रस्तुत पेफा मूल्यांकनले नेपालको समग्र सार्वजनिक बजेटको विश्वसनीयता कमजोर रहेको देखायो। पछिल्लो समय बजेटको आकार ठूलो बनाउने र सोबमोजिम कार्यान्वयनमा प्रगति हुन नसक्दा सुरु अनुमान र वास्तविक उपलब्धिबीचको खाडल थप फराकिलो बन्दै गएको छ। अर्थात्, सरकारले बजेटमार्फत गर्ने राजस्व र खर्च अनुमानको तुलनामा यथार्थ प्राप्ति एवं यथार्थ खर्चको प्रगति राम्रो हुन नसकेको देखियो।
सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापनको कार्यसम्पादन प्रभावकारी हुन सके मात्र जनअपेक्षा पूरा गर्न सकिन्छ। जनताको करको सदुपयोग यथोचित र प्रभावकारी तवरले जनताप्रति उत्तरदायी भएर गरिएको छ भनी सर्वसाधारण एवं सरोकारवाला सबैलाई आश्वस्त तुल्याउनु राज्यको कर्तव्य हो।
सुरुमा ठूलो आकारको बजेट प्रस्तुत गर्ने र मध्यावधि समीक्षापछि बजेटको लक्ष्यलाई पुनः परिमार्जन गर्ने अभ्यास हुँदै आएको छ। यसैगरी सरकारी संयन्त्रको खर्च गर्ने संस्थागत क्षमता कमजोर रहेको, बजेट पूर्णतः नीति एवं वित्तीय रणनीतिमा आधारित हुन नसकेको औँल्याएको छ।
यस्तै, सरकारी सम्पत्ति र दायित्वको लेखांकन, व्यवस्थापन तथा प्रतिवेदनसम्बन्धी कार्य अन्तर्राष्ट्रिय स्तरको हुन नसकेको , अर्थतन्त्रमा आउन सक्ने परिवर्तन एवं अन्य विभिन्न कारणले हुन सक्ने सम्भावित वित्तीय जोखिम विश्लेषण तथा प्रतिवेदन एवं सरकारको राजस्व, खर्च तथा सार्वजनिक ऋणमा पर्न सक्ने प्रभावको वस्तुनिष्ठ विश्लेषण गरी सोअनुरुपको योजना र व्यवस्थापन हुन नसकेको, सार्वजनिक खरिद प्रणाली र अभ्यासमा कमजोरी रहेको अवस्था देखाएको छ भने सरकारको प्रतिबद्धता/दायित्वको लेखांकन र नियन्त्रणका पक्ष कमजोर रहेकोजस्ता सुधारका विषय औंल्याएको छ।
निष्कर्ष
राजकीय गतिविधि एवं विकास निर्माण कार्यसम्पादनका लागि अत्यावश्यक रहेको वित्तीय साधन-स्रोतको व्यवस्थापन कुशलतापूर्वक गरिनु अनिवार्य हुन्छ। राज्यको प्राथमिक दायित्वको रुपमा रहेको मुलुकको सुरक्षा, आमजनताका लागि आधारभूत सार्वजनिक सेवा प्रवाह एवं जनताको जीवनस्तर उकास्न गरिने सम्पूर्ण कार्य वित्तबिना सम्भव हुँदैन। सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापन कुशल र प्रभावकारी हुन सके मात्र राज्यले आफ्नो जिम्मेवारी पूरा गर्न सहज हुने र जनताको विश्वाससमेत आर्जन गर्न सकिन्छ।
सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापनको कार्यसम्पादन प्रभावकारी हुन सके मात्र जनअपेक्षा पूरा गर्न सकिन्छ। जनताको करको सदुपयोग यथोचित र प्रभावकारी तवरले जनताप्रति उत्तरदायी भएर गरिएको छ भनी सर्वसाधारण एवं सरोकारवाला सबैलाई आश्वस्त तुल्याउनु राज्यको कर्तव्य हो। सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापनका कमजोर पाटोमा निरन्तर सुधारको जति जरुरत पर्दछ, त्यति नै सुधारको वास्तविक क्षेत्र र सही दिशा पहिल्याउनु पनि उत्तिकै महत्वपूर्ण हुन्छ।
नेपालको सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापनमा विगतका तुलनामा उल्लेखनीय उपलब्धि हासिल भएका छन्। बजेट अनुमान, खर्च लेखांकन एवं भुक्तानीलगायत समग्र विषय कागजी र म्यानुअल्ली हुने विगतबाट अहिले प्रायः सबै सरकारी भुक्तानी डिजिटल भइसकेको छ। मोबाइलमा नोटिफिकेसन आएपछि रकम खातामा जम्मा भएको जानकारी सरकारी कोषबाट भुक्तानी लिने सेवाग्राहीलाई मात्र होइन, सामाजिक सुरक्षा भत्ता पाउने आमनागरिकलाई समेत हुन थालिसकेको छ।
प्रक्रियागत तहमा यस प्रकारका सुधार भए पनि हाम्रो बजेट अनुमानलाई यथार्थपरक बनाई समग्र बजेट प्रणालीलाई अनुमानयोग्य, नीतिमा आधारित र विश्वसनीय बनाउन अझै सुधार गर्नु आवश्यक छ। यसका लागि तथ्य र तथ्यांकमा आधारित यथार्थपरक बजेट बनाएर सुरुआतको थालनी गर्न सकिन्छ।
